专访罗志恒:化解地方财政债务风险,须从体制上根除“小马拉大车”现象

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专访罗志恒:化解地方财政债务风险,须从体制上根除“小马拉大车”现象
发布日期:2023-11-08 10:58    点击次数:123

  近年来,地方财政债务问题不仅受到决策层高度关注,也成了老百姓茶后饭余热议的话题。

  为应对疫情冲击下的经济下行风险,积极财政政策发力,实施超大规模退减缓税费、加大举债扩大政府投资等举措,在稳住经济的同时,客观上也推高了地方财政风险。如何厘清问题,寻求解决之道,值得相关各界共同思考。

  粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒及其团队历时一年多,近日出版了《行走财税中国:省市县财政全景》一书。这本近700页的书搜集覆盖全国、分省份以及地市、区县的财政收支、债务等基础数据,指出背后问题、风险,深入分析背后的财政体制等成因,并给出对策建议。

  日前接受第一财经专访时,罗志恒表示,当前地方财政形势总结下来是紧平衡下的负重前行。地方财政困难与经济形势与经济社会风险密切相关,也是财政发挥逆周期调节作用的结果之一。“十四五”期间的基层财政大概率延续紧平衡格局,但是当重大财税改革比如事权和支出责任上移等推出后,基层财政有望迎来新格局。

  他认为,当前城投平台形成的隐性债务和专项债可能是需要重点关注的风险点,化解地方债风险需要标本兼治,短期要应对好债务到期后的再融资问题,中长期要推动体制机制的联动改革。有必要从根本上明确政府职能规模与边界,彻底解决近乎无限责任政府问题,彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题等,这才能真正根治地方债问题。

  基层财政紧平衡下负重前行

  第一财经:《行走财税中国:省市县财政全景》用60多万个数据呈现地方财政收入、支出、债务、经济等情况。从这些数据来看,地方财政真的如大家所说那么困难吗?你归纳下来近年基层财政形势有哪些特征?

  罗志恒:财政是国家治理的基础和重要支柱。近年来,我国财政形势尤其是地方财政形势出现困难,社会和媒体对财政和债务问题高度关注。

  但是中国疆域之广、层级之多、结构之复杂,导致全面了解中国财政体制、认清财政形势本身就是一件非常困难的事情。目前,我国的财政体系共分五级,涉及五级行政区划,有31个省级行政区划、333个地级行政区划、2843个县级行政区划和38558个乡镇级行政区划(截至2021年,不含港、澳、台),且各省份财政差异甚远、形势各不相同、区域分化明显……凡此种种,更加剧了研究的难度。

  学界基于财政部此前发布的一些基础资料做了大量有价值的研究。但关于中央和地方关系的研究很多,而省以下财政体制研究却极少;社会媒体追逐报道各地的个别案例,却未能对财政形势形成全面认知。《行走财税中国:省市县财政全景》一书,希望在这方面有所补益。

  现在各方对财政尤其是地方财政非常关注,也有很多谈及地方财政困难以及地方财政局长工作压力大的报道。我想我们需要弄清楚基本的概念,当我们在谈论财政形势,谈论的实质是什么?实际上财政形势的研判不是谈论单纯的收入,也不是支出和债务,而是财政能力与支出责任的矛盾、现金流与到期债务的矛盾。

  地方财政形势用紧平衡下的负重前行较为妥当,一方面是紧平衡,就是过去三年部分省份和城市的收支矛盾更加紧张,但另一方面依然采取了一系列压、保、调的措施为国理财,面临压力仍主动作为,对地方政府的理财能力和支出绩效提出了更高的要求。

  其一,疫情三年,对地方经济产生了非常大的冲击,减税降费力度和规模空前以纾困企业和居民,但直接影响了地方的财政收入,部分服务业占比高(旅游大省、旅游大市)的地区财政收入更是大幅缩水;与此同时,防疫支出、拉动基建稳增长支出、化解房地产和金融风险的财政支出、精准脱贫和乡村振兴等财政支出增长,均导致收支矛盾加大。

  其二,地方政府在此情形下,积极盘活存量财政资金,压降一般性支出,盘活存量闲置房产、经营收益权等,非税收入增速快于税收收入。

  其三,地方债务出现了到期高峰,地方政府要腾出大量精力和财力用于偿债和利息;前期部分债务的投资低效、形成资产的现金流偏低、期限结构与债务错位,这占用了既有的财政资源,对公共服务提供产生了一些影响,部分地区出现了公交停运等事件;伴随城投到期高峰来临,当城投平台难以偿债时,地方政府为了确保不影响当地的融资环境,地方财政兜底的现象亦较多,从而加重地方财政负担。

  当然我们也看到,中央加大了对地方的转移支付力度,建立起了直达机制,就是为了保障基层财力,避免财政困难引发减税降费落实不到位、恶化营商环境等乱收费行为。

  综上,我们可以看到,目前地方财政困难与经济形势与经济社会风险密切相关,同时也是财政发挥逆周期调节作用的结果之一,这是由财政的职能决定的。

  图表来自粤开证券研究院(下同)

  第一财经:今年疫情放开后,地方一般公共预算收入出现恢复性增长,不过土地出让收入依然低迷,您觉得今年基层财政日子好过些吗,收支矛盾是否缓解?您对今年及“十四五”时期的基层财政形势有何预判?

  罗志恒:日子是否好过不能仅看增速,要看实际的可支配财力是否扩张,是否与支出责任的扩张保持同步;不能仅看一本预算,而且要看地方的综合财力,既要看到一般公共预算的恢复性增长,也要看到土地出让收入连续两年的大幅负增长。

  今年的形势是一般公共预算收入出现了恢复性增长,但要看到,上半年一般公共预算收入增速较高主要是在二季度实现的,这又主要源于去年二季度留抵退税导致的低基数,剔除基数效应后实际上是常态化增速,两年平均增速为0.9%;房地产市场低迷引发土地出让收入在去年同期负增长的基础上再度负增长,两本预算之和的两年平均增速为-4.1%,部分地方政府的可支配财力是收缩的,对城投风险、基建稳增长、财政运转和公共服务提供等产生了影响。

  需要注意到的是下半年财政收入增速取决于经济增速、物价水平和去年同期基数,总体上看当年增速可能较二季度和上半年有所回落,两年平均增速可能相对平稳,但是支出压力不减。

  其一,中央政治局会议提出要加大宏观逆周期调节力度,同时近期支持民营经济31条出台,随着财政、货币和房地产以及提振民营经济信心的举措逐步生效,经济继续回升,有利于提振财政收入增速。

  其二,PPI和CPI虽然还将处于较低位置,但在下半年可能迎来向上的拐点,降幅收窄对财政收入的负贡献收窄。

  其三,从基数效应的角度,去年留抵退税主要在上半年,因此对今年财政收入增速的影响也主要在上半年,下半年增速将逐步回归并回落。

  其四,7月的经济数据反映出我国经济在持续恢复,但是同比、环比数据显示恢复动能有所趋缓、趋弱,财政政策要与其他政策一道推动经济运行恢复到正常轨道,加大支出力度稳增长,同时财政仍要协同货币金融等方式共同推动防范化解房地产、金融风险和债务风险,都需要一定规模的支出。

  “十四五”期间的基层财政大概率延续目前格局,但是如果有重大的财政体制变革,比如将事权和支出责任上收到中央和省级政府,比如赋予基层更大的财力和转移支付,则基层财政压力有可能明显缓解,这有待于未来中央对财政体制改革的相关安排。

  地方债风险需标本兼治

  第一财经:除了收支问题外,地方政府债务问题也是当前关注热点。你的新书里对各地债务情况做了全面盘点,各地债务规模、债务率等差异很大。基于海量基层债务数据,你怎么看当前地方政府债务风险,有何特点?

  罗志恒:目前显性债务风险总体可控,部分经济发展落后、财力薄弱的中西部地区风险上升,同时专项债和城投平台形成的隐性债务可能是需要重点关注的风险点。

  其一,显性债务方面,2022年末,全国共2843个县级行政区划(含977个市辖区、394个县级市、1301个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1林区、1特区),我们获取了2281个县级行政区划(含792个市辖区)2022年度的政府债务余额数据,占比80.2%。

  从债务增量看,与2021年相比,2022年全国有2121个样本区县(占比93.35%)政府债务余额同比正增长,其中183个样本区县(占比8.08%)债务余额同比超50%,有57个样本区县(占比2.52%)债务余额同比增长超100%。

  比如,广州市海珠区、珠海市香洲区、金湾区,湖北鄂州市鄂城区,甘肃兰州市永登县、平凉市华亭市,河北廊坊市三河市、保定市顺平县,安徽马鞍山市和县,云南曲靖市麒麟区的债务余额增幅超100%。

  与2021年相比,2022年全国仅有103个样本区县余额同比下降,鞍山市铁西区债务余额降幅超200亿元,哈尔滨市松北区、石家庄市桥西区、济南市中区降幅超50亿元。

  从负债率看,与2021年相比,2022年八成以上的样本区县负债率上升,55个样本区县负债率超过60%。从债务负担看,与2021年相比,2022年约85%的样本区县债务余额与一般公共预算收入的比值上升。从收支缺口看,与2021年相比,2022年六成以上的样本区县财政自给率下降,接近三成区县2022年财政自给率不足20%。

  其二,当前专项债已名不副实,专项债一般化,专项债成为地方政府弥补收支不足的重要来源,偏离了专项债的初衷即专门项目收益偿债,加大了债务风险。专项债面临的核心问题是重发行、轻管理,对发行后的使用缺乏监督,使用过程中存在资金闲置、使用效率低和投向不合规等问题。

  其三,考虑融资平台的有息债务后,整体偿债压力上升,尤其是中西部财政实力较弱的省份。

  截至2022年底,城投平台形成的带息债务规模达到55万亿元。考虑城投平台有息债务后,我国地方政府广义债务率和广义负债率分别达到320.4%和74.4%,均处于较高水平。

  分省份来看,广义债务率超过300%的省份有18个,其中天津、重庆、江苏和云南4地超过400%,分别为774.2%、469.7%、444.1%和415.4%。

  城投平台有息债务纵向层级分布与区域财力相关。从全国来看,城投平台的层级分布较为均匀,省级、地市级和区县级三分天下,占比相当,分别为28.1%、38.5%和33.5%。

  但具体到各省则大不相同,强区县省份浙江、江苏区县城投债务占比分别达到70.0%和56.4%;而宁夏、甘肃、西藏、吉林等属于弱区域,市县平台举债较为困难,隐性债务主要集中在省级和地市级平台。

  第一财经:最近中央提出制定实施一揽子化解地方债风险方案,在这方面你有何建议?

  罗志恒:当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织,需要注意处置的力度和节奏。

  有效控制债务率要处理好几对关系:一是存量和增量关系,确保存量债务逐步化解,严格控制增量,中央对地方提出党政干部负责的机制,省以下政府关系也应该建立起市县党政领导负责机制,解决道德风险问题。二是显性债务和隐性债务关系,隐性债务要逐步显性化,根据公共属性强弱划分为政府债务和企业债务,分别通过财政和市场化法治化方式解决。三是分子与分母的关系,即分子端的债务尽可能要有更大的分母端产出,必须提高债务资金的使用效率。

  短期要应对好债务到期后的再融资问题,避免引发处置风险的风险等系统性风险,集中在拉长周期和压降成本,以时间换空间,逐步化解存量,但这只是治标。

  第一,通过严格审计摸清家底,甄别不同类别和成因的债务。将存量隐性债务分别划分为政府债务和企业债务,前者是需要政府解决的政府债务,后者合规转化为企业经营性债务。

  第二,对于债务甄别后属于政府债务的部分,可以采取财政化债和金融化债两种方式。其中,财政化债包括:安排财政资金偿还,出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务,通过发行再融资债券等置换高成本债务。

  第三,发挥金融与财政的协同作用化解政府债务。金融化债包括:推动地方政府与金融机构协商,对现有债务进行展期,对高息债务进行“削峰”;破产重组、清算等方式减计债务;由四大资产管理公司购买地方城商行、农商行的城投债,避免城投债务拖垮地方城商行、农商行引发金融风险,提前拆弹;政策性银行发放中长期贷款,缓解当前到期债务压力。

  第四,总体上坚持“谁家的孩子谁抱”和“中央不救助”的原则。需设定中央政府救助的前提条件,包括债务风险的严重性程度和债务投向形成资产的外部性程度,以及救助与问责同步进行,避免道德风险。

  第五,重新调整各地方政府的债务限额额度,短期增加欠发达地区的债务限额,为隐性债务显性化腾出空间;但是从长远看应当根据经济发展程度、举债能力和事权确定各地区举债额度,发挥出举债额度的正向激励作用,最终实现举债能力越强、债务风险越小,额度越大。

  中长期要推动体制机制的联动改革。

  第一,厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模,解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。深化行政事业单位改革,强化绩效管理。

  第二,建立适应多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度。

  第三,建立政策出台前的评估机制和实施效果的问责机制,避免各领域风险蔓延至财政,避免风险财政化透支财政空间。

  第四,尽快稳定宏观税负,不宜再出台大规模减税降费,对老百姓影响不大但有利于推进高质量发展的税种适当进行结构性加税,包括消费税、环保税、资源税等,根据房地产形势尽快落地房地产税并统筹相关税种,探索数据财政。

  第五,加快推进中央和地方、省以下财政体制改革,下划消费税给地方以增加地方财力,逐步上收事权和支出责任至中央和省级政府,如区域均衡发展、调节收入分配和促进共同富裕、社会保障等职能,减轻地方和市县财政支出责任。

  第六,推动城投平台转型为普通经营性国有企业。最核心是要剥离政府融资功能,形成政府与转型城投的清晰界限,真正按照国有资本投资公司和运营公司实施管理,一方面转型城投不再背负政府投融资的包袱,另一方面又按照市场化激励约束自负盈亏。

  第一财经:目前基层财政出现的收支矛盾加剧、债务风险升高等表象,深层次原因可能有哪些?

  罗志恒:从五级政府、五级预算看,地方财政压力大于中央,地方财政压力又主要体现在区县,这与宏观税负持续下降、经济社会风险财政化、财政体制有关。

  第一,经济持续下行加之大规模减税降费,宏观税负持续下行,当支出责任不变的情况下,每推进减税降费1分钱,最后的结果都是推进同等的赤字和债务。

  第二,中央对地方政府的考核从单一GDP转到多元目标,经济增长之外还包括环境保护、脱贫攻坚、防范化解风险等,导致地方政府支出责任范围扩大、刚性程度上升。

  第三,经济风险财政化增加政府的潜在支出责任,近年来内外部挑战多发频发,为应对房地产烂尾工程、村镇银行等事件,财政垫付了部分资金,增加了支出负担。

  第四,中国的行政层级及级别影响可调配的资源,区县可调配的资源有限,同时在“上面千条线,下面一根针”的体系下,越是基层,财力越有限,支出责任越大,自然导致了压力最集中。

  第一财经:在当前基层财政收支困境下,如何从根本上确保未来财政可持续?

  罗志恒:财政财政,财是表象,政是根本,要根治债务问题,提高财政的可持续性水平,有必要从根本上明确政府职能规模与边界,彻底解决近乎无限责任政府问题,彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题,避免“上面千条线、下面一根针”导致的地方政府尤其是基层政府“小马拉大车”现象。



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